新修订教育法学习导读
发布时间:2016-03-29 11:09:52.0  发布人:admin  信息来源:暂无  点击次数:1504

20151227,十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过了对教育法的修改决定,这是教育法施行二十年以来进行的第二次修改,也是一次实质性的修改,对于更好地依法保障我国教育事业的发展,推进教育改革,贯彻教育优先发展的战略方针,提高全民族素质,建设人力资源强国,具有重要意义。以下围绕对此次修改教育法的背景、总体思路、主要内容、意义和执法中应注意的有关问题作一介绍。

一、修法的背景

百年大计,教育为本。教育是民族振兴、社会进步的基石,是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径。为了依法保障我国教育事业的发展,自上个世纪八十年代以来,我国制定了包括义务教育法、教师法、教育法、高等教育法、职业教育法、学位条例、民办教育促进法等在内的一系列教育方面的法律,使教育事业总体上做到了有法可依。在上述各个教育法律中,教育法是由全国人民代表大会通过的教育领域基本法,居于教育领域母法的地位,对教育基本制度,学校及其他教育机构的设立和权利义务,教师和其他教育工作者、受教育者的权利义务,教育投入与条件保障等教育领域的重要制度作出了规定。该法于1995318,由第八届全国人民代表大会第三次会议通过,于199591日起施行。

教育法施行二十年来,共进行了两次修改:第一次是在20098月,根据第十一届全国人民代表大会第十次会议《关于修改部分法律的决定》进行了修正,此次修改只涉及两条:一是对教育法第五十七条第三款有关教育费附加的规定,进行了删除;二是对教育法第五十九条有关农村集资办学的规定,进行了删除。修改的原因是:考虑随着农村税费改革,国家已经全面取消了乡统筹、教育费附加以及农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费。同时,2006年修订的义务教育法第四十二条规定了国家将义务教育全面纳入财政保障范围,义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照义务教育法的规定予以保障。因此,删去教育法的上述规定。2009年的这次修改,属于一揽子法律清理中的一个内容,是对已明显不适应社会主义市场经济和经济社会发展要求,实际已不再适用的部分法律条文进行的修改。

本次修改教育法,是该法的第二次修改,主要是为贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,重点落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》(以下简称《规划纲要》)的要求,解决教育改革发展中一些看得准、有共识的问题,对教育法律制度进行修改完善,为推动教育改革发展提供法律保障,具体是:

第一,修改教育法是贯彻中央有关精神,落实《规划纲要》要求的需要。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会对教育方针、教育基本任务等基本教育制定作出了新的规定,《规划纲要》对教育改革发展提出了一系列新的要求,贯彻这些新的精神和要求,需要对教育法的相关规定进行修改关系,为推进教育事业持续健康发展提供法律保障。

第二,修改教育法是深化教育领域综合改革,推进教育现代化的需要。改革是推进教育现代化的强大动力,深化教育领域综合改革,加快转变教育发展方式,更新教育教学观念、手段和内容,深化人才培养体制、办学体制、管理体制等改革,通过改革释放活力,对于完善中国特色社会主义现代教育体系,提高教育质量,推进教育现代化具有重要意义。改革需要立法先行,修改教育法,对教育法律制度进行修改完善,解决教育改革发展中一些看得准、有共识的问题,可以为推动教育改革发展提供法律保障。

第三,修改教育法是强化教育执法,对考试作弊等违法行为加大打击力度的需要。我国是考试大国,考试种类多、规模大、参加人数多、社会影响大、利益群体广泛,特别是国家教育考试,受到社会的高度关注。考试的公平、公正与安全,直接关系到公共利益、社会秩序和群众的切身利益。通过修改教育法,对考试作弊等违法行为的法律责任加以完善,加大对参与者、组织者的打击力度,有利于维护考试秩序,维护社会公平正义,维护人民群众的根本利益。

二、修法的过程

此次教育法修改,由教育部负责起草,于2012727将草案报请国务院审议。此后,国务院法制办两次书面征求有关部门、地方政府、行业协会以及部分学校和教师的意见,向社会公开征求意见,到地方进行调研,召开专家论证会、一线教师座谈会。在此基础上,经过反复研究、协调、修改,形成了草案,经国务院常务会议讨论通过后,于20158月报请全国人大常委会第十六次会议进行初审。草案一审后,全国人大常委会法制工作委员会将修正案草案印发各省(自治区、直辖市)、部分较大的市和中央有关单位、高等院校等征求意见。中国人大网全文公布修正案草案,征求社会公众意见。全国人大法律委员会、全国人大教育科学文化卫生委员会和全国人大常委会法制工作委员会联合召开座谈会,听取部分全国人大代表、有关部门、学校和专家等的意见。全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会还到湖南、北京、上海、浙江和广东调研,召开地方教育部门和民办学校座谈会,并就修正案草案中的主要问题与有关部门交换意见,共同研究。20151210,法制工作委员会召开会议,邀请部分全国人大代表、专家、学校、民办教育协会、基层教育行政部门等就草案中主要制度规范的可行性、出台时机、实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。普遍认为,草案贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,落实《规划纲要》的要求,回应社会关切,着力解决教育改革发展中的突出问题,对于更好地保障我国教育事业的发展具有重要意义。草案经过修改已经比较成熟,具有较强的针对性和可操作性,现在出台是必要的、适时的,建议尽快审议通过。与会人员还对草案提出了一些具体修改意见,法律委员会进行了认真研究,对有的意见予以采纳。

在上述工作的基础上,全国人大法律委员会提出教育法的修改决定,于201512月提请全国人大常委会第十八次会议进行二审,并最终于20151227获得通过。

这里有一个情况需要说明,这次教育法的修改,在起草阶段采用的是与高等教育法、民办教育促进法进行一揽子修改的形式,教育部向国务院报送的送审稿即为《教育法律一揽子修订建议(草案)(送审稿)》,国务院提请全国人大常委会审议的也是《教育法律一揽子修正案(草案)》。之所以一并对教育法、高等教育法和民办教育促进法三部法律进行修改,一个重要的考虑是扫除三部法律中存在的涉及民办教育分类改革的法律障碍,为此项改革提供法律依据,同时也能够保持法律间的协调统一。201512月,全国人大常委会第十八次会议对教育法、高等教育法、民办教育促进法的修改决定草案进行审议。审议中,常委会组成人员总体认为,修改决定草案吸收了各方面的意见,对一些看得准、有共识的问题作了有针对性的修改,具有较强的可操作性,总体上已趋于成熟。也有一些常委委员提出,对民办教育促进法修改中有关民办学校分类管理改革涉及的现有民办学校过渡安排问题还需要继续深入研究,可以暂不付表决。鉴于这一情况,经委员长会议决定,全国人大常委会第十八次会议分别表决通过了对教育法和高等教育法的修改决定,对民办教育促进法的修改暂未交付表决,对民办学校分类管理改革涉及的现有民办学校过滤安排问题,建议请国务院有关方面根据常委会组成人员的审议意见抓紧深入研究,提出积极稳妥的方案,以对草案进一步修改完善,及早提请常委会审议。

三、修改的总体思路

一是修改的定位,主要是围绕贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,重点落实《规划纲要》的要求而作的修改。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会和《规划纲要》对教育方针、教育的任务、完善现代国民教育体系、在民族地区实施双语教育、发展学前教育、继续教育、探索民办学校分类管理改革等都提出了明确的要求,有必要贯彻、落实这些要求,对教育法的相关规定进行修改完善。基于这一定位,此次修法不是对教育法进行全面修订,采用的是部分修改的方式,由全国人大常委会通过一个修改决定进行修改。这种修改方式,也符合教育法作为教育领域基本法的定位。现行教育法是1995年全国人民代表大会通过的,此次由全国人大常委会来进行修改,从立法机关级别高低的角度,采用部分修改的方式也是适当的。

二是修改的内容是针对教育改革发展中一些看得准、有共识的问题,进行修改。推进教育改革发展涉及的问题比较多,此次修改主要是针对其中看得准、有共识的问题。有的问题,如考试制度改革、高校办学自主权等,社会公众比较关心,但考虑到相关改革探索正在进行中,目前修改法律的条件尚不成熟,所以此次修改没有涉及,但立法机关建议国务院有关方面加快教育改革进程,在条件成熟时,着手研究修改相关法律规定。

三是处理好与有关法律的关系。2006年,全国人大常委会对义务教育法进行了全面修订。新的义务教育法对社会公众比较关心的问题,如择校、中小学生课业减负等作了相应规定,如关于择校问题,规定适龄儿童、少年免试入学,地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学;父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。关于课业减负问题,规定国务院教育行政部门根据适龄儿童、少年身心发展的状况和实际情况,确定教学制度、教育教学内容和课程设置,改革考试制度,并改进高级中等学校招生办法,推进实施素质教育等。考虑到义务教育法已经对社会公众比较关心的这些问题作出了相应规定,对执行中出现的问题,可以通过加强法律实施加以解决,所以本次修法也没有涉及这些内容。

四、修改的主要内容

本次修改教育法,共修改了15条,增加了3条,修改的主要内容是:

(一)完善教育基本制度

修改后的教育法从以下几个方面对教育基本制度进行了修改完善:

1、教育方针。教育方针是国家基本教育政策的概括和总结,是国家为了发展教育事业而制定的具有战略意义的总的指导思想,是国家教育工作发展的总的方向与指针。教育方针直接关系到一个国家教育事业的兴衰成败,具有非常重要的地位和作用。教育方针的内容包括教育的性质、目的和基本途径等。不同的历史时期有不同的教育方针,相同的历史时期因需要强调某个方面,教育方针的表述也会有所不同。

我国教育方针的确定经历了一个逐步发展完善的过程。19572月,毛泽东同志提出:“中国的教育方针,应该使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展”,从而明确了我国教育的性质、方向和培养目标,成为长期指导我国教育的方针,对新中国教育的发展影响深远。改期开放之后,邓小平同志立足我国社会主义现代化建设的实际,从我国社会主义教育的根本要求出发,明确提出在新时期要继续坚持德、智、体等几方面全面发展的教育方针。我国宪法也明确规定,国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。到了本世纪,党的十六大报告明确提出,全面贯彻党的教育方针,坚持教育为社会主义现代化建设服务,为人民服务,与生产劳动和社会社会实践相结合,培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。党的十八大报告提出,全面贯彻党的教育方针,坚持教育为社会主义现代化建设服务,为人民服务,把立德树人作为教育的根本任务,培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。根据中央的精神,《规划纲要》明确了我国新时期的教育方针,即:全面贯彻党的教育方针,坚持教育为社会主义现代化建设服务,为人民服务,培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。

此次修改教育法,根据中央精神和《规划纲要》的规定,对原法规定的教育方针表述作了修改,规定:“教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务,必须与生产劳动和社会实践相结合,培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”这一规定,一是在教育的性质中增加了“为人民服务”;二是在教育基本途径中增加与“社会实践”相结合;三是在教育的目标上,对培养的社会主义的建设者和接班人的要求,在原来的德育、智育和体育外,增加美育方面的要求。

 2、教育的根本任务。此次修改教育法,增加规定了教育的根本任务,强调“教育应当坚持立德树人,对受教育者加强社会主义核心价值观教育,增强受教育者的社会责任感、创新精神和实践能力”,这一规定,旨在根据十八届三中、五中全会精神,明确教育的根本任务,突出社会主义核心价值观教育的地位。党的十八届三中全会明确提出,全面贯彻党的教育方针,坚持立德树人,加强社会主义核心价值体系教育,完善中华优秀传统文化教育,形成爱学习、爱劳动、爱祖国活动的有效形式和长效机制,增强学生社会责任感、创新精神、实践能力。党的十八届五中全会提出,全面贯彻党的教育方针,落实立德树人根本任务,加强社会主义核心价值观教育。根据上述精神,新的教育法明确教育的根本任务是坚持立德树人,对受教育者加强社会主义核心价值观教育,增强受教育者的社会责任感、创新精神和实践能力。

社会主义核心价值观是社会主义核心价值体系的内核,体现社会主义核心价值体系的根本性质和基本特征,反映社会主义核心价值体系的丰富内涵和实践要求,是社会主义核心价值体系的高度凝练和集中表达。党的十八大提出,倡导富强、民主、文明、和谐,倡导自由 、平等、平等、公正、法治,倡导爱国、敬业、诚信、友善,积极培育和践行社会主义核心价值观。富强、民主、文明、和谐是国家层面的价值目标,自由、平等、公正、法治是社会层面的价值取向,爱国、敬业、诚信、友善是公民个人层面的价值准则,这24个字是社会主义核心价值观的基本内容。

教育的根本任务是坚持立德树人,对受教育者加强社会主义核心价值观教育,把社会主义核心价值观融入国民教育全过程,引导学生形成正确的世界观、人生观、价值观。具体是:加强理想信念教育,坚定学生对中国共产党领导、社会主义制度的信念和信心;加强民族精神和时代精神教育,增强学生爱国情感和改革创新精神;加强社会主义荣辱观教育,培养学生团结互助、诚实守信、遵纪守法、艰苦奋斗的良好品质;加强公民意识教育,树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念,培养社会主义合格公民。

社会责任感是培养学生创新精神和实践能力的动力之源,学生创新精神和实践能力是履行其社会责任的前提和保证。培养学生社会责任感、创新精神和实践能力是教育的历史责任与神圣使命。

3、教育体系。新教育法对教育体系制度进行完善,规定:“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要,推进教育改革,推动各级各类教育协调发展,衔接融通,完善现代国民教育体系,健全终身教育体系,提高教育现代化水平。” 这一规定,从两个方面对原法的相关规定进行了完善:一是明确提出“现代国民教育体系”和“终身教育体系”两个概念。现代国民教育体系是指现代社会中,以现代教育理念为指导,由学校教育构成的国家基本教育制度和体系,一般包括学前教育、小学教育、初中教育、高中阶段教育和高等教育等层级,类型分为普通教育和职业教育。终身教育体系是以现代国民教育体系为基础,以多种形式的教育和培训为主要方式,满足全民学习、终身学习需求的教育制度和框架。二是明确提出“推动各级各类教育协调发展,衔接融通”。各级各类教育中的“各级”是指学前教育、小学教育、初中教育、高中教育、高等教育等各层级的教育,“各类”是指普通教育、职业教育等类型。要通过教育改革,推动各级各类教育协调发展,其中纵向的各层级教育之间要环环紧扣,做好衔接,横向的各类教育之间要相互沟通,做到融通发展。

4、双语教育。本次修改教育法,明确规定“民族自治地方以少数民族学生为主的学校及其他教育机构,从实际出发,使用国家通用语言文字和本民族或者当地民族通过的语言文字实施双语教育”,这里 “双语教育”的概念是首次在国家立法层面提出。双语教育是对少数民族学生实施的以国家通用语言文字和少数民族语言文字同时进行教学的教育形式。目前,全国实施双语教育的学校有1.2万多所,使用21个民族的29种文字实施双语教育,接受双语教育的学生有450多万人,全国双语教师共有23.5万人。目前,实施双语教育的主要教学模式有三类:一类是全部课程用民族语言文字授课,同时加授国家通用语言文字;二类是全部课程采用国家通用语言文字授课,同时加授民族语言文字;三类是部分课程使用民族语言文字授课、部分课程使用国家通用语言文字授课。在课堂教学之外,也采用双语进行其他形式的教育。

现行教育法规定,汉语言文字为学校及其他教育机构的基本教学语言文字。少数民族学生为主的学校及其他教育机构,可以使用本民族或者当地民族通用的语言文字进行教学。此次修法,在原规定的基础上,进一步强调少数民族学生对国家通用语言文字的学习,有利于从教育规律出发,发挥母语的启智作用,逐步过渡到掌握国家通用语言文字,使这些学生掌握科学文化知识,提高交往交流交融能力,维护民族团结和社会和谐,加快民族教育事业发展。

除了教育法外,我国民族区域自治法也规定,招收少数民族学生为主的学校(班级)和其他教育机构,有条件的应当采用少数民族文字的课本,并用少数民族语言讲课;根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程,推广全国通用的普通话和规范汉字。在实际工作中,我国历来重视双语教育工作。19916月,国务院批准国家民委《关于进一步做好少数民族语言文字工作的报告》,要求以招收少数民族学生为主的学校,有条件的应当在相应的年级实行双语教学。20027月,国务院颁发的《关于深化改革加快发展民族教育的决定》,进一步指出:“要尊重和保障少数民族使用本民族语言接受教育的权利,加强民族文字教材建设”。2010年颁布的《规划纲要》,指出“大力推进双语教学。全面开设汉语文课程,全面推广国家通用语言文字。尊重和保障少数民族使用本民族语言文字接受教育的权利。” 20158月,国务院颁发的《国务院关于加快发展民族教育的决定》,指出:“坚定不移推行国家通用语言文字教育,确保少数民族学生基本掌握和使用国家通用语言文字,少数民族高校毕业生能够熟练掌握和使用国家通用语言文字。尊重和保障少数民族使用本民族语言文字接受教育的权利,不断提高少数民族语言文字教学水平。在国家通用语言文字教育基础薄弱地区,以民汉双语兼通为基本目标,建立健全从学前到中小学各阶段有效衔接,教学模式与学生学习能力相适应,师资队伍、教学资源满足需要的双语教学体系。”为了做好双语教育工作,国家对双语教师培养培训、教学研究、教材开发,以及接受双语教育的学生升学、考试等方面提供政策支持。

5、促进教育公平。教育公平是社会公平的重要基础。此次修改教育法,专门在总则中增加了“国家采取措施促进教育公平,推动教育均衡发展”的规定,是一大亮点。在教育法这一基本法中,明确规定“促进教育公平”的原则,有利于推进教育,特别是义务教育的均衡发展,使教育的发展成果惠及广大人民群众,从而促进社会和谐稳定,推进教育事业的持续健康发展,。

教育公平的内涵主要包含两个方面:

一是教育机会的公平,即本条第九条规定的“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。” 教育是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径。公民只有接受良好的教育,才能使自己拥有知识,增加智慧,提高思想道德水平;才能获得良好的就业机会,才能丰富和完善自己,为社会创造更多的财富。因此,受教育是公民的基本权利。作为公民来说,不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,都依法享有平等的受教育机会,这体现了教育的公平性原则。

二是国家在教育资源配置方面的公平。国家应依据公平性的原则,合理配置教育资源,注意向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜,加快缩小教育差距,促进教育均衡发展。党和国家高度教育公平问题,十八届三中全会明确提出:“大力促进教育公平,健全家庭经济困难学生资助体系,构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制,逐步缩小区域、城乡、校际差距。”《规划纲要》也明确规定,保障公民依法享有受教育的权利,重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体。促进教育公平是一个系统工程,政府要承担主体责任,但全社会各方面都要积极行动起来,共同致力于促进教育公平原则的实现。

6、学前教育。学前教育是国民教育体系的重要组成部分。教育法明确规定,我国实行学前教育制度,但对如何实施这一制度,现行教育法没有相应的规定。此次修法,增加了对学前教育的专条规定,在第十八条中明确规定:“国家制定学前教育标准,加快普及学前教育,构建覆盖城乡,特别是农村的学前教育公共服务体系。”“各级人民政府应当采取措施,为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持。” 学前教育公共服务体系是教育公共服务体系的重要组成部分,指由政府主导提供,旨在保障所有适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育的一系列制度和教育服务,主要包括资源供给、成本分担和质量保障等方面。

我国学前教育近些年来发展很快,截止2014年底,全国共有幼儿园20.99万所,在园幼儿(包括附设班)4050.71万人,幼儿园园长和教师共208.03万人,学前教育毛入园率达到70.5%2010年,国务院制定了《关于当前发展学前教育的若干意见》,明确提出坚持公益性和普惠性,努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系,并围绕扩大资源、加大投入、加强师资、规范管理等方面提出了一系列强有力的政策措施。在财政投入方面,中央财政已投入847亿元,带动地方投入超过3000亿元。全国财政性学前教育经费占比从20101.7%提高到20133.5%。同时,加强幼儿园师资队伍建设,出台《幼儿园教师专业标准》《幼儿园教职工配备标准》,强化幼儿园管理,出台《幼儿园收费管理暂行办法》《托儿所幼儿园卫生保健管理规范》,修订《幼儿园工作规程》《幼儿园建设标准》《幼儿园玩教具配备目录》等一系列规范性文件。在提高提高学前教育质量方面,国家颁布《3-6岁儿童学习与发展指南》,积极研究建立幼儿园保教质量评估监管体系,加强对各类幼儿园保教工作的指导。

7、促进不同类型学习成果的互认和衔接。党的十八届三中全会提出“试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换,拓宽终身学习通道”,对于拓宽学生学习、成长、成才渠道,满足人民群众更灵活、更方便地接受高等教育,推动建设全民学习、终身学习的学习型社会具有重大现实意义。此次修改教育法,贯彻这一精神,在第二十条中增加规定“促进不同类型学习成果的互认和衔接,推动全民终身学习”,这是实现多种学习渠道、学习方式、学习过程的相互衔接,构建人才成长“立交桥”的需要。促进不同类型学习成果的互认和衔接,是指在学历教育学习成果、非学历教育学习成果和工作经历、工作技能、竞赛奖励、文化传承等之间,或不同层次学历教育学习成果之间的积累与转换。目前,重点推进以下几种类型的互认和转换:一是高等学校之间学分认定和转换;二是高等教育自学考试学分认定和转换;三是非正规非正式学习成果学分认定和转换。

8、推动教育信息化。修改后的教育法规定:“国家推进教育信息化,加快教育信息基础设施建设,利用信息技术促进优质教育资源普及共享,提高教育教学水平和教育管理水平。”教育信息化是指在教育领域全面深入地利用信息技术,开发利用信息资源,促进信息交流和知识共享,促进教育现代化的历史进程。教育信息化具有数字化、网络化、智能化、多媒体化等技术特点和开放性、共享性、交互性、协作性等教育特征,独特的信息传递优势、信息质量优势、信息成本优势和信息交流优势,使之成为促进教育公平,提高教育质量,推动教育改革,促进教育均衡发展的有力抓手和有效手段。

目前,教育信息化取得显著进展。截至20156月底,全国中小学(除教学点外)中,83%的学校实现网络接入,73%的学校已拥有多媒体教室,36%的中小学实现全部班级应用数字资源开展课堂教学。此外,职业教育建设了56个专业教学资源库,高等教育上线资源共享课达到2669门、视频公开课达到810门。国家教育资源公共服务平台2012年底上线运行, 2014年总页面访问数近10亿次、访问用户5400多万人次、总资源下载数3000多万次。在推进教育信息化的实践过程中,坚持促进信息技术与教育教学深度融合这一核心理念。为解决教育改革发展中的重大问题和教学改革提供支撑,将信息技术引入教学的全方位和全过程。同时,坚持应用驱动、机制创新两个方针的基本思路。教育信息化的关键是在教育教学过程中的应用,重点就是推进“课堂用、经常用、普遍用”,使信息技术在课堂教学主战场中的应用常态化,使广大学校、教师、学生想用、爱用、习惯用。机制创新是推动教育信息化持续健康发展的根本保障,必须解放思想、大胆探索,建立“多方参与”的运行机制、“试点先行、典型引路”的推进机制、“协同推进”的管理机制等。

8、开展对外交流与合作,培养国际化人才。《规划纲要》提出,强国际交流与合作,坚持以开放促改革、促发展,开展多层次、宽领域的教育交流与合作。贯彻这一要求,贯彻这一要求,修改后的教育法规定:“国家鼓励开展教育对外交流与合作,支持学校及其他教育机构引进优质教育资源,依法开展中外合作办学,发展国际教育服务,培养国际化人才”,这一规定对于借鉴先进的教育理念和教育经验,促进我国教育改革发展,提升我国教育的国际地位、影响力和竞争力,适应国家经济社会对外开放的要求,培养大批具有国际视野、通晓国际规则、能够参与国际事务与国际竞争的国际化人才具有重要意义。

教育对外交流与合作主要有中外合作办学、来华留学和出国留学、境外办学等形式。多年来,我国坚持以开放促改革、促发展,开展多层次、宽领域的教育交流与合作,提高我国教育国际化水平。坚持引进来和走出去相结合;坚持国家需求与民众需求相结合、统筹兼顾与重点发展相结合、积极推进与底线管理相结合。大力引进国外优质教育资源和先进管理经验,广泛开展国际教育服务,提升中国教育影响力和竞争力。依托人文交流机制,做好中国文章,讲好中国故事,宣传好中国文化,有计划、有步骤地走出去。主要是以孔子学院为载体,推进中国文化走向世界。截至2014年底,我国高校在全球126个国家(地区)建立475所孔子学院和851个孔子课堂。

(二)为我国民办学校分类管理改革提供法律依据

针对实践中民办教育领域存在的学校法人属性不清、取得合理回报不好操作、相关配套优惠措施制定实施困难等问题,《规划纲要》提出要积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。2010年以来,教育部推动在上海、浙江温州等地开展民办学校分类管理改革试点,积累了经验。为了消除探索民办学校分类管理的法律障碍,给教育行政部门留出探索、规范民办学校分类管理的制度空间,此次修改教育法、删除了原教育法第二十一条第三款“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定,从法律制度上允许营利性民办学校的存在。同时,增加规定:“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织。”这一规定,旨在对营利性学校的设立进行规范,明确营利性学校中不得含有政府的财政性经费和捐赠资产。这里的“捐赠”是指公益事业捐赠法中所规定的面向非营利事项的捐赠。根据该法的规定,接受捐赠的学校应当为依法成立的,从事公益事业的不以营利为目的的教育机构。符合这一规定的捐赠财产,依照法律、行政法规的规定享受企业所得税方面的优惠。这里应当指出的是,营利性学校虽然不得接受上述规定的捐赠资产,但是可以接受民法意义上的“赠予财产”,公民、法人可以将自己的财产赠予给营利性学校,但是所赠财产不享受公益事业捐赠法所规定的税收等优惠。

截至2014年底,全国共有社会力量举办的各级各类民办学校15.5万所,在校学生4302万人。民办学校在校生数占全国同级同类在校生数占比分别是:幼儿园52.5%、小学7.1%、初中11.1%、普通高中9.9%、中等职业教育10.5%、高等教育23%。据不完全统计,目前民办学校总资产已超5000亿元。民办教育促进法允许民办学校取得合理回报,并把合理回报作为奖励措施。但是《民间非营利组织会计制度》和《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》都规定非营利组织举办者不得取得任何经济回报,不得保留出资所有权。由于教育法律与财税、非营利组织认定等规定对于民办学校举办者取得经济回报的定性不一致,使得合理回报、财政扶持、税收优惠等政策都难以落实。从目前民办教育发展现实状况和未来民办教育发展趋势来看,推进民办教育持续健康发展,迫切需要国家政策的支持。为了既可以落实政府扶持民办教育的举措、同时又兼顾部分民办学校举办者的经济诉求,《规划纲要》提出探索实行非营利性和营利性民办学校分类管理,目的是破解相关法律政策的冲突、相关扶持政策难以落实的瓶颈,落实财政补贴、基金奖励、捐资激励、土地、税收等方面的扶持政策措施,同时也可以创新办学体制和教育发展方式,吸引不同类型的社会资金进入教育领域。

(三)完善教育违法行为的法律责任

随着国家教育考试活动受到社会愈来愈高的关注,该领域出现了一些新情况新问题,特别是考试安全问题日益突出,考试作弊的手段、方式不断更新,考试作弊日益呈现舞弊手段高科技化、舞弊行为组织化甚至产业化等特点,严重干扰了考试秩序,损害了考试公平,对社会稳定和公正造成严重影响,社会反响强烈。此外,对一些学校非法招生、制售假冒学业证书等违法行为,也需要通过法律制度的完善,加大打击力度。因此,此次修改教育法,对“法律责任”一章作了修改完善,加大了非法招生、在国家教育考试中作弊、制售假冒学业证书等方面违法行为的法律责任,明确对考生作弊可以取消考试成绩、停止参加考试1年至3年;对组织、帮助作弊者给予罚款、治安管理处罚;对疏于管理的教育行政部门、考试机构负责人员给予处分,直至追究刑事责任等。这些规定,对于保障考试安全、维护考试公正,回应社会关切、打击和遏制考试违法行为、维护考试公平具有重要意义。这里应当指出的是,教育法对考试作弊行为的处罚规定,针对的范围是明确的,即国家教育考试中的作弊行为。国家教育考试是指普通和成人高等学校招生考试、全国硕士研究生招生考试、高等教育自学考试等,由国务院教育行政部门确定实施,由经批准的实施教育考试的机构承办,面向社会公开、统一举行,其结果作为招收学历教育学生或者取得国家承认学历、学位证书依据的测试活动。

五、修法的意义

一是有利于更好地促进教育改革发展,推进教育事业现代化的进程。此次教育法的修改,贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,落实《规划纲要》有关教育改革发展的要求,从教育方针、教育基本任务等多个方面进一步完善我国教育基本制度,对于依法促进教育改革发展,推进教育事业现代化的进程,促进教育事业持续健康发展,加快从我国教育大国向教育强国迈进具有重要的意义。

二是有利于全面推进依法治教,提高教育法治化水平。教育法治建设是基本实现教育现代化提供的可靠保障。党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国若干重大问题的决定。在这样的形势下,全面推进依法治教是教育事业当前的重要任务。对教育法这一教育领域基本法进行修改,对于完善教育法律体系,推进依法行政、依法办学、依法执教,推进教育治理能力和治理体系现代化,全面推进依法治教具有重要的意义。

三是有利于促进教育公平,使教育发展成果惠及全体人民。本次修改教育法,明确规定“促进教育公平”的原则,有利于推进教育,特别是义务教育的均衡发展,逐步缩小教育资源投入方面的区域、城乡、校际差距,使全体人民享有更好更公平的教育,对于使教育的改革发展成果惠及广大人民群众,促进社会和谐稳定具有重要的意义。

六、执法中需要注意的问题

一是教育行政部门要加强对公办学校和其他教育机构教育经费使用的监督管理。本次修法,专门在第二十六条中增加一款规定:“国家举办学校及其他机构,应当坚持勤俭节约的原则”,这一规定旨在强调:一方面国家要保障教育事业的投入,另一方面在教育经费使用方面,也要持勤俭节约的原则,提高教育投资效益。投入是推进教育现代化的物质基础,教育法专门规定了“教育投入与条件保障”一章,明确国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高;全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高;各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。这些规定为教育经费的投入提供了法律保障,各级人民政府及其教育行政部门应当加强对学校及其他教育机构教育经费的监督管理,贯彻勤俭节约的原则,提高教育投资效益。

二是正确认识教育的公益性和允许举办营利性的教育机构之间的关系。本次修改教育法,删除了原教育法第二十一条第三款“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定,允许营利性民办学校存在,但这并不意味着否认教育事业的公益性。教育事业是教书育人,培养社会主义建设者和接班人的事业,是服务于整个社会的公益事业,但教育的公益性并不排斥一部分教育机构以营利为目的举办。营利性教育机构是从事教育活动的企业,作为企业,必然要营利,但其从事的活动本身仍具有服务于社会的公益性。从这个意义上说,公益性与教育机构本身是否为营利性没有必然联系。实施民办学校分类管理改革,是我国民办教育发展的必须趋势,有利于民办教育的持续健康发展。此次民办教育促进法的修改没有交付表决,主要是考虑对改革之前设立的民办学校如何给予更合理的过渡安排问题,还需要进一步深入研究论证,以便拿出一个积极稳妥的方案,并不是否认这一改革方向,实施分类管理改革,无论是非营利性学校还是营利性学校都要确保坚持公益性办学方向,满足人民群众多样化的教育需求,促进经济社会发展,为培养中国特色社会主义事业建设者和接班人作贡献。

三是执法中注意各部门之间的职责分工和衔接配合。本次修改教育法,在“法律责任”一章中,对第75条至78条中的执法主体作了修改,将原来的“教育行政部门“改为“教育行政部门或者其他有关行政部门”。这一修改主要是考虑根据职业教育法和民办教育促进法等的规定,除了教育行政部门外,人力资源和社会保障部门按照职责分工,也负责有关的职业教育管理工作,如对职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训学校的审批管理、处罚等,为做好法律间的衔接,有必要对上述规定中的执法主体作出修改。在执法工作上,教育行政部门和人力资源与社会保障部门既要按照职责分工履行法定职责,也要做好衔接配合。在工作中,如果接到不属于本部门职责的投诉、举报等,要及时移交给有权处理的部门,有权处理的部门应当及时核实、处理,不得推诿。

四是在执法中注意行政执法与刑事执法的衔接配合,不得以罚代刑。此次修法,对国家教育考试作弊行为的法律责任作了进一步的完善,明确了相应的行政处罚,同时也规定“构成犯罪的,依法追究刑事责任”。在执法中,对这类考试作弊行为的处理,要注意与刑事执法的衔接。根据刑法修正案(九)的规定,在法律规定的国家考试中,组织作弊的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;情节严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金;为他人实施前款犯罪提供作弊器材或者其他帮助的,以及为实施考试作弊行为,向他人非法出售或者提供上述规定的考试的试题、答案的,依照上述规定处罚;代替他人或者让他人代替自己参加第一款规定的考试的,处拘役或者管制,并处或者单处罚金。在执法实践中,对于按照刑法上述规定,已构成犯罪的考试作弊行为,教育行政等部门等不能以罚代刑,要及时移送司法机关进行立案侦查,如果司法机关经过立案侦查,认为没有犯罪事实,或者犯罪事实显著轻微,不需要追究刑事责任,但依法应当追究行政责任的,应当将案件及时移送教育行政等部门,有关部门应当依法处理。